จากการระบาดของเชื้อไวรัสโควิด รัฐบาล จำเป็นต้องสร้างมาตรการป้องกันการระบาดของโรคไวรัส แต่ทั้งนี้ทั้งนั้นมาตรการเหล่านั้นกลับทำให้เกิดการชะงักของเศรษฐกิจ คนจำนวนมากต้องประสบกับวิกฤตขาดรายได้ วิกฤตทางเศรษฐกิจครั้งนี้ได้ชี้ให้เห็นช่องว่างของระบบสวัสดิการในสังคมไทย ถึงแม้ภาครัฐจะมีความพยายามในการชดเชยปัญหาการขาดรายได้ในระยะสั้น แต่นโยบายการชดเชยเหล่านั้นก็ไม่ได้กระจายประโยชน์ทางเศรษฐกิจให้กับผู้ที่เดือดร้อนได้อย่างทั่วถึง ในงานสัมมนาครั้งนี้จึงเชิญชวนมาพูดคุยถึงประเด็นระบบสวัสดิการในไทย ทั้งในเรื่อง ปัญหาช่องโหว่ของนโยบายสวัสดิการชดเชยรายได้ช่วงโควิด แนวทางการพัฒนานโยบายสวัสดิการของรัฐไทย ข้อถกเถียงเรื่องการใช้นโยบายรายได้ขั้นต่ำพื้นฐาน(Universal Basic Income) และประเด็นทางการคลังในการสร้างระบบสวัสดิการ
ช่องโหว่ของนโยบายสวัสดิการชดเชยรายได้ช่วงโควิด โดย รศ.ดร.บุญเลิศ วิเศษปรีชา
จากการที่อาจารย์บุญเลิศได้อยู่ในทีมทำงานวิจัย “คนจนเมืองที่เปลี่ยนไปในสังคมเมืองที่กำลังเปลี่ยนแปลง” และ โครงการวิจัย “ผลกระทบของโควิด-19 ต่อชีวิตของกลุ่มคนไร้บ้านและคนจนเมือง” จึงอยากนำเนื้อหาในงานวิจัยเหล่านี้มาเปิดเผยให้เห็นนัยยะของระบบสวัสดิการคนจน
จากการศึกษาข้อมูลพื้นฐานของคนจนเมืองเหล่านี้พบว่าส่วนมากเป็นกลุ่มคนที่ทำงานนอกระบบ ซึ่งได้รับสวัสดิการไม่ทั่วถึง โดยมีถึง 31% ของกลุ่มศึกษาที่ไม่มีระบบสวัสดิการอะไรเลยรองรับ เมื่อเกิดวิกฤตคนกลุ่มนี้ได้รับผลกระทบอย่างรุนแรง 60% ของคนกลุ่มนี้รายได้หายไปเกือบหมดในช่วงวิกฤต ในขณะที่อีก 31% รายได้ลดลงถึงครึ่งหนึ่ง เมื่อนำมาประมวลเป็นรายได้เฉลี่ยแล้ว ก่อนวิกฤตคนกลุ่มนี้มีรายได้เฉลี่ยอยู่ที่ 13,397 บาทต่อเดือน เมื่อเกิดวิกฤตรายได้ของคนกลุ่มนี้เหลือเพียง 3,906 บาทต่อเดือน รายได้ลดลงประมาณ 70.89%
การเกิดความโกลาหลที่หน้ากระทรวงการคลังจากผู้ที่ไม่ได้รับการชดเชยรายได้สะท้อนให้เห็นว่าภาครัฐเองไม่ได้รู้จักคนจนมากนัก ความพยายามในการสกรีนผู้ที่มีสิทธิที่จะได้รับการชดเชยอย่างเข้มข้นส่งผลให้มีผู้ตกสำรวจเป็นจำนวนมาก โดยช่องเดือนเมษายนมีผู้ลงทะเบียนในการรับเงินสำเร็จเพียง 50% และได้รับเงินชดเชยเพียง 12% ภายหลังที่มีแรงกดดันมากขึ้นจึงลดการพิสูจน์ลงส่งผลให้มีผู้ได้รับเงินชดเชยสูงถึง 85% จากปรากฎการณ์นี้ชี้ให้เห็นว่าภาครัฐไม่เข้าใจเรื่องการสร้างสวัสดิการรองรับความเสี่ยงให้กับภาคประชาชน ปัญหาที่ควรให้น้ำหนักในช่วงวิกฤตเป็นเรื่องแรกคือการต้องเยียวยาผู้ที่ต้องการจริงๆ การใช้ UBI อาจจะตอบโจทย์แก้ปัญหาผู้ที่ต้องการแต่ไม่ได้รับการเยียวยาได้มีประสิทธิภาพที่สุด
ในขณะที่มาตรการผ่อนปรนหนี้สินจากการสำรวจพบว่ามีกลุ่มคนจนเมืองที่ได้ประโยชน์เพียง 33% เท่านั้น รวมถึงมาตรการกู้ฉุกเฉินเองก็ไม่มีประโยชน์ในการช่วยเหลือคนจนได้กว้างขวางบนักเนื่องจากคนจนมีข้อจำกัดในการกู้ การกู้เงินของคนกลุ่มนี้ไม่ได้เกิดขึ้นในระบบทางการ แต่เป็นการกู้นอกระบบจากคนรู้จักมากกว่า
การใช้เครื่องมือดิจิทัลในการจัดการปัญหาที่เกิดจากโควิดก็อาจจะไม่ได้ช่วยลดความเหลื่อมล้ำนัก เนื่องจากผู้มีรายได้น้อย ที่มีอายุมาก และการศึกษาต่ำก็ไม่ได้มีความสามารถในการใช้เครื่องมือเหลานี้ ตัวอย่างที่เกิดขึ้นคือผู้ให้สัมภาษณ์ในงานวิจัยรายหนึ่งไม่ได้รับเงินชดเชยเนื่องจากไม่มีความรู้เรื่องการใช้อีเมลล์(ในการลงทะเบียนเพื่อรับเงินเยียวยาต้องใช้อีเมลล์) จากสถิตินั้นคนจนมีการใช้สมาร์ทโฟนที่มีอินเทอร์เน็ตเพียง 50% เท่านั้น
ในสถานการณ์โควิดที่เกิดขึ้น เพื่อจะดันให้ระบบเศรษฐกิจสังคมไปข้างหน้าต้องทำให้ทุกคนสามารถก้าวไปพร้อมกันได้ อย่างไรก็ดีสังคมอาจจะไม่ได้ช่วยแรงงานนอกระบบให้ฝ่าฟันได้อย่างมีประสิทธิภาพนักเนื่องมาจากการขาดความเข้าใจแรงงานนอกระบบ โจทย์ที่น่าสนใจในการทำวิจัยต่อไปคือ 1.การจัดทำฐานข้อมูลแรงงานนอกระบบ 2.การศึกษาสวัสดิการแรงงานนอกระบบ 3.การจัดทำกองทุนกู้ยืมกลุ่มผู้มีรายได้น้อย 4.พิจารณาข้อจำกัดด้านเทคโนโลยีในการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ 5.การเปลี่ยนกรอบการออกนโยบายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจไปสู่การช่วยเหลือผู้มีความจำเป็น
แนวทางการพัฒนานโยบายสวัสดิการของรัฐไทย โดย ดร.นันท์นัดดา ฤทธิ์มนตรี
จากการที่วิกฤตชี้ให้เห็นถึงช่องว่างของนโยบายสวัสดิการในส่วนนี้จะกลับมาพิจารณาระบบสวัสดิการในไทยเพื่อพยายามหาแนวทางการอุดช่องว่างของระบบสวัสดิการ
ในการจัดทำสวัสดิการนั้นสามารถแบ่งย่อยออกเป็นได้ 3 กรอบที่สำคัญคือ 1.กรอบการจัดทำสวัสดิการเพื่อสร้างการช่วยเหลือกลุ่มเปราะบาง(assistance) โดยจะเน้นการสร้างความช่วยเหลือให้กับกลุ่มด้อยโอกาสทั้งหลาย 2.กรอบการจัดทำสวัสดิการเพื่อป้องกันความเสี่ยงให้กับทั้งสังคม(Prevention) มีเป้าหมายเพื่อให้ทุกคนในสังคมสามารถรองรับความเสี่ยงได้ และ 3.กรอบการจัดทำสวัสดิการเพื่อสร้างการยกระดับ(promotion) เพื่อการสร้างและพัฒนาทุนมนุษย์ให้มีศักยภาพ
ทั้งนี้กรอบการพัฒนานโยบายสวัสดิการของไทยมาจากแนวคิดเรื่องการสงเคราะห์กลุ่มเปราะบาง โดยเน้นแก้ปัญหาเฉพาะหน้าเมื่อเกิดเหตุ ดังนั้นแนวนโยบายสวัสดิการของภาครัฐจึงทำในเชิงตอบเรื่องของการ assistance ออกมาเยอะ ส่งผลให้ระบบการคุ้มครองทางสังคมในไทยมีการแยกขาดกันจากสวัสดิการแต่ละแบบ เนื่องจากถูกผลักดันเพื่อแก้ปัญหาในต่างบริบทต่างวาระ ไม่มีการสร้างกรอบภาพรวมเพื่อทำสวัสดิการอย่างเป็นระบบ ทำให้เกิดช่องว่างของระบบสวัสดิการ และสะท้อนอย่างชัดเจนเมื่อเกิดวิกฤต
โดยช่องว่างที่จะเห็นได้ชัดอย่างเช่น เรื่องของการตกหล่นของผู้ที่ควรจะได้รับสวัสดิการ ในเงินเด็กแรกเกิดมีถึง 30% ที่ไม่ได้รับทั้งที่ควรจะได้รับ ปริมาณเงินที่แจกให้แต่ละรายก็อาจจะไม่เพียงพอสำหรับการใช้ชีวิต รวมถึงแรงงานนอกระบบที่เป็นส่วนที่ระบบสวัสดิการเข้าไม่ถึง จากช่องว่างเหล่านี้ส่งผลให้ระบบสวัสดิการที่เกิดขึ้นยังไม่ดีพอที่จะช่วยให้ทุกคนสามารถอยู่รอดในช่วงวิกฤตได้
ทั้งนี้ภาครัฐ(พม.)มีความพยายามในการเสาะหาช่องว่างเหล่านี้ด้วยการแสวงหาปัญหาที่เกิดขึ้น เช่น ระบบข้อมูลที่มีช่องโหว่ รวมถึงจัดทำข้อเสนอเพื่ออุดช่องโหว่เหล่านั้น นอกจากนี้ยังมีเป้าหมายที่จะขยับจากการทำระบบสวัสดิการแบบ assistance ที่เน้นช่วยเหลือเฉพาะกลุ่มเปราะบาง ไปสู่เป้าหมาย prevention และ promotion มากขึ้น
ในส่วน UBI ภาครัฐ(พม.) เองพยายามผลักดันให้เกิดขึ้น ผ่านโครงการนำร่องในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้และพัทยา เพื่อะเป็นกรณีศึกษา โดยหวังว่าจะให้ UBI มาเป็นเครื่องมือหนึ่งที่สำคัญในการอุดช่องโหว่ของระบบสวัสดิการ
ข้อถกเถียงเรื่องการใช้นโยบายรายได้ขั้นต่ำพื้นฐาน(Universal Basic Income) โดย ปราชญ์ ปัญจคุณาธร
นโยบาย UBI คือนโยบาย ที่ให้เงินกับปัจเจกทุกคนโดยไม่มีเงื่อนไขและมีการกำหนดระยะเวลาการให้อย่างชัดเจน ผู้ที่สนับสนุนการทำนโยบาย UBI เนื่องมาจาก 1.ไม่มีค่าใช้จ่ายในการดำเนินการมากนัก 2.ไม่มีผลต่อความรู้สึกว่าคนกลุ่มใดเป็นภาระทางนโยบายเนื่องจากทุคนได้เท่ากันหมด 3.ให้สิทธิเสรีภาพในการตัดสินใจว่าจะนำเงินนั้นไปทำอะไร 4.ส่งผลให้เกิดความเท่าเทียมทางเพศจากการที่ให้ทุกคนไม่ใช่ให้ผ่านครอบครัว 5.ทำให้คนจนมีเครดิตในการกู้เงินมากขึ้นส่งผลให้คนจนได้รับโอกาสมากขึ้น 6.เป็นระบบรองรับความเสี่ยง 7.สร้างผลต่อด้านอื่นๆ เช่น สุขภาพจิตที่ดี คนมีการศึกษา ลดอาชญากรรม ฯลฯ ทั้งนี้ UBI ได้มีการทดลองดำเนินการแล้วในหลายประเทศ ทั้ง อเมริกา เอเชีย ยุโรป และแอฟริกา
ในที่นี้จะมาพิจารณาข้อกังวลที่เกิดขึ้นในการดำเนินนโยบาย UBI ทั้งมิติเศรษฐศาสตร์และทางปรัชญา ทั้งนี้ข้อกังวลบางมิติอาจจะไม่น่ากังวลอย่างที่คิด(เศรษฐศาสตร์) และข้อกังวลบางอย่างควรให้ความสำคัญมากขึ้น(ปรัชญา)
ในทางเศรษฐศาสตร์ข้อกังวลที่สำคัญ(economic concern)มีอยู่ 3 ประการคือ ข้อกังวลเรื่องผลต่อกำลังแรงงาน เงินเฟ้อ และการบริโภค
ในข้อกังวลด้านแรงงานนั้นมีข้อกังวลว่าการใช้ UBI อาจจะทำให้คนขี้เกียจ และอาจจะทำให้แรงงานขาดแคลน โดยข้อกังวลทั้งสองประเด็นเป็นคนละมิติกัน ทั้งนี้จากการศึกษาวิจัยพบว่าข้อกังวลว่าคนขี้เกียจอาจจะไม่เป็นจริงเนื่องจากผู้ที่ได้รับ UBI ถึงแม้จะทำงานน้อยลงแต่เอาเวลาเหล่านั้นไปเลี้ยงลูก หรือเอาเวลาไปเรียนหนังสือ ในขณะที่ข้อกังวลเรื่องการขาดแคลนแรงงานก็ยังไม่มีข้อสรุปที่ชัดเจน
ในข้อกังวลด้านเงินเฟ้อซึ่งจะมีผลให้ผลของ UBI ลดลง(เงินเฟ้อทำให้พลังการซื้อจากการได้รับ UBI ลดลง) และอาจมีผลให้คนเรียกร้อง UBI มากขึ้น ก็ไม่เป็นความจริงเนื่องจากในเชิงทฤษฎีนั้นเงินที่นำมาช้ำ UBI ก็มาจากภาษี ก็ไม่น่าจะส่งผลให้มีปริมาณเงินในตลาดมากจนเกิดเงินเฟ้อ เมื่อมาพิจารณาในงานวิจัยก็ไม่พบว่าการใช้ UBI จะส่งผลให้เกิดเงินเฟ้ออย่างมีนัยยะสำคัญ
และสุดท้ายข้อกังวลเรื่องการนำเงิน UBI ไปบริโภคสินค้าไม่ดีเช่น บุหรี่ เหล้า การพนัน ก็พบว่าไม่เป็นความจริงทั้งในประเทศพัฒนาแล้วและประเทศยังไม่พัฒนา
ในข้อกังวลมิติทางปรัชญา(ethical concern)ในเหตุผลที่ให้ความชอบธรรมในการสนับสนุน UBI ข้อหนึ่งระบุว่า การใช้ UBI ส่งผลให้เกิดอิสระของประชาชนในการใช้จ่าย โดยประชาชนจะมีอิสระในการแลกเปลี่ยนโดยที่รัฐไม่ควรมาตัดสินใจให้ อย่างไรก็ดีมีสินค้าบางประเภทที่ภาครัฐควรเข้ามายับยั้งไม่ให้มีการแลกเปลี่ยนด้วยระบบเงินตรา เช่น สิทธิการเมือง สิทธิในการแสดงความเห็น สิทธิในการเข้าถึงข้อมูล สิทธิเหล่านี้รัฐต้องการันตีไม่ให้มีคนสามารถแลกเปลี่ยนเพื่อให้ได้มาซึ่งอย่างอื่นได้
ประเด็นที่สำคัญเนื่องจากการบังคับใช้ UBI จะนำมาซึ่งการต้องสละสวัสดิการของเดิมทิ้งเพื่อให้มีทรัพยากรเพียงพอมาทำ UBI ทั้งนี้สวัสดิการสาธารณสุขและการศึกษาควรเป็นสวัสดิการที่ภาครัฐต้องบังคับให้ทุกคนมีโดยไม่สามารถแลกเปลี่ยนได้(ไม่ให้ยกเลิกเพื่อนำทรัพยากรไปส่งเสริมการทำ UBI) เนื่องจากหากต้องการให้คนมีประสิทธิภาพในการเลือกสิ่งที่ดีที่สุดให้ตัวเองจำเป็นที่จะให้คนเหล่านั้นต้องสามารถเข้าถึงข้อมูล(การศึกษา)และมีสุขภาพ สติสัมปชัญญะ(สาธารณะสุข)ที่ดี ดังนั้นการทำ UBI โดยการเปลี่ยนหรือยกเลิกสวัสดิการบางอย่างเช่น การศึกษา และสาธารณสุข นั้นไม่ควรทำ ควรที่จะสร้าง UBI ส่งเสริมไปพร้อมกับการคงหรือพัฒนาระบบสวัสดิการด้านการศึกษาและสาธารณสุขไปด้วย
นอกจากนี้ UBI ก็อาจจะไม่ใช่ทางแก้ปัญหาวิกฤตทางการเมืองด้วย เนื่องจากวิกฤตทางการเมืองที่เกิดขึ้นเป็นนอกจากจะเกิดจากความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจแล้วยังเกิดจากสภาวะของความไม่ยุติธรรมของสถานะทางสังคมด้วย ซึ่งอย่างหลังไม่สามารถแก้ปัญหาด้วยการดำเนินนโยบายสร้างความเท่าเทียมทางเศรษฐกิจได้
การคลังของการจัดสวัสดิการ โดย ธนสักก์ เจนมานะ
ในส่วนนี้จะพิจารณาความเป็นไปได้ทางการคลังในการจัดทำนโยบายสวัสดิการโดยเน้นไปที่หนี้สาธารณะและความยุติธรรมทางการคลัง
การเกิดขึ้นของภาวะวิกฤตส่งผลให้ภาครัฐต้องจัดทำนโยบายเพื่อเยียวยาประชาชนที่ประสบภาวะปัญหาทางเศรษฐกิจส่งผลให้ เพดานหนี้สาธารณะสูงขึ้น ทังนี้นัยยะของหนี้สาธารณะที่สูงขึ้นส่งผลสร้างข้อจำกัดทางการคลังในการรังสรรค์นโยบายเนื่องจากต้องจัดสรรเงินส่วนหนึ่งสำหรับการชำระหนี้ ภาระในการชำระหนี้เหล่านี้ใครจะต้องเป็นคนจ่าย
นอกจากนี้รายได้ทางการคลังของภาครัฐเป็นข้อจำกัดที่สำคัญในการพัฒนาระบบสวัสดิการเนื่องมาจาก ประการแรกมีรายได้ต่ำเมื่อเทียบกับระบบเศรษฐกิจโดยคิดเป็นเพียง 17% ของ GDP ประการที่สองสัดส่วนโครงสร้างของรายรับภาครัฐส่วนมากมาจากสัดส่วนภาษีทางอ้อมเยอะซึ่งเป็นอัตราถอยหลัง เมื่อเทียบกับประเทศที่สามารดำเนินนโยบายสวัสดิการได้อย่างครอบคลุมอย่างประเทศยุโรป พบว่ามีรายได้ภาษีเมื่อเทียบกับ GDP ที่สูงกว่า และมีสัดส่วนรายได้ที่มาจากภาษีทรัพย์สินและภาษีบุคคลธรรมดาที่มากกว่าภาษีทางอ้อม
นอกจากนี้เมื่อเจาะไปที่ภาษีรายได้บุคคลธรรมดาของไทยถึงแม้จะมีการวางอัตราที่ก้าวหน้า แต่ในทางปฏิบัติคนที่อยู่ในระบบภาษีรายได้บุคคลธรรมดามีเพียงแค่ 20% ของประชากรเท่านั้น เมื่อเทียบกับประเทศยุโรปอย่างฝรั่งเศสที่สามารถใช้ระบบภาษีได้ผลในการเก็บรายได้ที่มีความก้าวหน้ากว่า กล่าวคือคนรวยต้องจ่ายภาษีในขั้นที่แพงมาก ในขณะที่ประชากรอีกครึ่งหนึ่งอยู่ในระบบภาษีขั้นล่างสุด
นอกจากนี้รายได้ประกันทางสังคมในประเทศไทยก็สร้างข้อจำกัดในการพัฒนาสวัสดิการเนื่องจาก เพดานต่ำ ไม่ครอบคลุม ไม่ก้าวหน้า ส่งผลให้ไม่ช่วยเป็น social safety net ที่ดีพอรวมถึงไม่สร้างการกระจายรายได้
จากทั้งหมดที่กล่าวไปด้านบนจะเห็นได้ว่าปัญหาข้อจำกัดทางการคลังไม่ว่าจะเป็น ดอกเบี้ยจากหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้น รายรับภาครัฐต่ำ โครงสร้างภาษีที่ไม่ก้าวหน้า รวมไปถึงรายได้จากประกันสังคมที่ไม่ดี สิ่งเหล่านี้คือข้อจำกัดในการสร้างระบบสวัสดิการสังคมที่ครอบคลุม
เมื่อมาพิจารณาในแง่มุมประวัติศาสตร์ ประเทศยุโรปสามารถแก้ปัญหาข้อจำกัดทางการคลัง รายรับภาครัฐสูง โครงสร้างภาษีที่ก้าวหน้า ส่งผลให้สร้างระบบสวัสดิการที่ครอบคลุมได้ เกิดจากการสร้างข้อตกลงทางสังคมผ่านกลไกทางการเมือง เนื่องจากมติทางสังคมในประเทศที่สร้างสวัสดิการยอมรับให้รัฐมีการเก็บภาษีจากคนรวยเพื่อมาช่วยคนจน ดังนั้นการจะสร้างรายรับภาครัฐที่เพียงพอในการพัฒนาระบบสวัสดิการมีประเด็นที่สำคัญสองประเด็นคือ 1.การสร้างสวัสดิการขึ้นกับข้อตกลงทางสังคมซึ่งขึ้นกับเป้าหมายทางการเมือง 2.นอกจากมีการสร้างเป้าหมายทางการเมืองแล้วต้องมีระบบข้อมูลที่สามารถบอกได้ถึงโครงสร้างทรัพย์สินของคนแต่ละกลุ่มในสังคมเพื่อสามารถสร้างระบบภาษีที่เก็บในอัตราก้าวหน้าได้อย่างแท้จริง