warong

นโยบายสวัสดิการแบบเจาะจงที่คนจนกำลังได้รับความนิยมมากขึ้นในปัจจุบัน ประเทศไทยได้หันมาเน้นสวัสดิการในรูปแบบนี้มากขึ้น โดยเฉพาะในการวางยุทธศาสตร์ของประเทศด้านการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ แม้ว่านโยบายสวัสดิการแบบเจาะจงที่คนจนจะถูกมองว่าช่วยลดต้นทุนและเพิ่มประสิทธิภาพให้กับระบบสวัสดิการจากการกระจายทรัพยากรไปที่เฉพาะกลุ่มคนที่ยากจน แต่ก็ยังมีคำถามอยู่มากถึงศักยภาพของนโยบายรูปแบบนี้ในการลดความเหลื่อมล้ำ ด้วยเพราะยังมีปัญหาที่เกี่ยวข้องในการนำนโยบายสวัสดิการแบบเจาะจงที่คนจนไปใช้จริงหลากหลายประการ การใช้นโยบายรูปแบบนี้ยังเชื่อมโยงกับปัจจัยอื่นๆที่แวดล้อมระบบสวัสดิการและมีนัยยะสำคัญต่อความเหลื่อมล้ำ ด้วยเหตุนี้ การสำรวจประสบการณ์จากต่างประเทศ ทั้งในด้านของลักษณะการนำเอานโยบายสวัสดิการแบบเจาะจงที่คนจนไปใช้ รวมถึงการจัดวางนโยบายเข้ากับสวัสดิการแบบอื่นๆ และที่สำคัญคือการวิเคราะห์นัยยะของการใช้สวัสดิการแบบเจาะจงที่คนในทางที่แตกต่างกันกับผลในการลดความเหลื่อมล้ำ จะเป็นฐานสำคัญในการวิเคราะห์เพื่อสร้างองค์ความรู้ที่มีประโยชน์ต่อการออกแบบระบบสวัสดิการของประเทศไทย โดยเฉพาะในการตอบคำถามว่าจะมีทางเลือกใดบ้างในการนำเอานโยบายสวัสดิการแบบเจาะจงที่คนจนมาใช้อย่างไรเพื่อตอบเป้าหมายการลดความเหลื่อมล้ำ

การชี้วัดจากข้อมูลการสำรวจสภาพเศรษฐกิจและสังคมบ่งบอกว่าความเหลื่อมล้ำทางรายได้ในไทยได้ขึ้นสู่จุดสูงสุดในปี 2535 และค่อย ๆ ลดระดับลงในระยะยาว โดยในปี 2558 มีค่าเท่ากับ 44.5 ซึ่งเป็นตัวเลขที่ต่ำที่สุดในรอบเกือบ 30 ปี อย่างไรก็ตามได้มีผู้วิจารณ์ว่าการชี้วัดดังกล่าวอาจผิดจากความเป็นจริงเป็นอย่างมากเนื่องจากข้อจำกัดของข้อมูลดังนั้นจึงได้มีงานวิจัยที่พยายามวัดความเหลื่อมล้ำที่มุ่งเน้นไปยังกลุ่มผู้มีรายได้สูงที่คาดว่าจะเป็นแหล่งที่มาของความเหลื่อมล้ำในระยะหลัง งานวิจัยชิ้นนี้เป็นอีกความพยายามหนึ่งที่จะศึกษาสภาพความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยโดยใช้มุมมองจากความเหลื่อมล้ำในระดับบน เนื่องจากได้รับความอนุเคราะห์ให้เข้าถึงฐานข้อมูลภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาผู้วิจัยจึงเลือกประมาณส่วนแบ่งรายได้ของกลุ่มคนในระดับบนโดยใช้วิธีการแทรกค่าแบบพาเรโตซึ่งเป็นวิธีการที่นิยมใช้กันอย่างแพร่หลายในงานวิจัยในประเทศต่าง ๆ ถึงแม้ว่าข้อมูลที่สมบูรณ์ยังอยู่ในช่วงของการรวบรวมแต่จากการใช้ข้อมูลเบื้องต้นที่ยังไม่ได้รับการปรับปรุงทำให้ได้ผลลัพธ์ที่น่าสนใจดังนี้ ความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยกำลังเพิ่มสูงขึ้นตั้งแต่ปี 2555 เป็นต้นมาซึ่งเป็นภาพที่ขัดแย้งจากการชี้วัดจากการสำรวจโดยสิ้นเชิง นอกจากนี้กลุ่มคนที่ได้รับผลประโยชน์อย่างมากจากการเจริญเติบโตทางเศรษกิจในช่วงเวลาดังกล่าวคือกลุ่มคนระดับบนจำนวนเพียงร้อยละ 1 เท่านั้น ประการต่อมาคือกลุ่มคนดังกล่าวมีส่วนแบ่งรายได้อยู่ในระดับสูงมากคือ 13%-16% ซึ่งถือว่าอยู่ในกลุ่มประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำสูง ผลลัพธ์ประการสุดท้ายคือ นโยบายขึ้นค่าแรงขั้นต่ำในปี 2555 อาจส่งผลให้ความเหลื่อมล้ำลดลงได้มาก

ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 การเมืองไทยอยู่ในสภาวะไร้เสถียรภาพเป็นอย่างยิ่ง  การต่อสู้-โต้ตอบทางการเมืองกลับไปกลับมาระหว่างกลุ่มผู้ปกครองเดิมกับผู้ปกครองกลุ่มใหม่นั้นเป็นไปอย่างเข้มข้นและรุนแรงตลอดช่วงเวลา 2475-2500 คำถามที่น่าสนใจจึงมีอยู่ว่า หนึ่ง ทำไมทั้งสองฝ่ายจึงมีการต่อสู้อย่างยืดเยื้อตลอดช่วงเวลา 25 ปี โดยไม่มีการประนีประนอมอย่างจริงจังเกิดขึ้น และ สอง เหตุใดทั้งสองฝ่ายจึงไม่สามารถประนีประนอมกันได้และต้องสู้กันถึงขั้นแตกหัก ทั้งที่การต่อสู้นั้นทำให้ทั้งสองฝ่ายเสียประโยชน์จากต้นทุนทางตรงที่ทั้งคู่ได้เสียไปในการต่อสู้ และจากค่าเสียโอกาส (opportunity cost) ที่เศรษฐกิจจะขยายตัวได้มากขึ้นหากการเมืองมีเสถียรภาพ งานวิจัยฉบับนี้จะมุ่งตอบคำถามทั้งสองข้อข้างต้น  โดยตั้งสมมติฐานว่า แม้ฉากหน้าของการต่อสู้อย่างยืดเยื้อจะเป็นความขัดแย้งทางการเมืองระหว่างกลุ่ม “คณะเจ้า” กับกลุ่ม “คณะราษฎร” แต่สาเหตุที่แท้จริงนั้นอาจเป็นความขัดแย้งทางเศรษฐกิจอันเกิดจากความพยายามที่จะปฏิรูปเศรษฐกิจเพื่อลดความเหลื่อมล้ำและเพิ่มความเป็นธรรมของคณะราษฎร ทั้งนี้งานศึกษาฉบับนี้จะศึกษาจากหลักฐานเอกสารชั้นสองในประเด็นการปฏิรูประบบภาษี การปฏิรูปที่ดิน การปฏิรูประบบกรรมสิทธิ์ระหว่างรัฐกับองค์ประมุข และการปฏิรูประบบสวัดิการสังคม (ด้านการศึกษาและการสาธารณสุข) นับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครองในเดือนมิถุนายน 2475 จนถึงการรัฐประหารของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัตน์ ในเดือนกันยายน 2500 โดยใช้กรอบทฤษฎีเศรษฐศาสตร์การเมืองในสาย “rational choice” ทั้งในแบบเศรษฐศาสตร์และรัฐศาสตร์

ภาคเศรษฐกิจในระบบที่เป็นทางการหมายถึง ระบบเศรษฐกิจที่มีการบันทึกรายได้รายจ่าย และรายละเอียดข้อมูลต่างๆอยู่ในระบบทางการ ซึ่งผู้ที่อยู่ในระบบเศรษฐกิจที่เป็นทางการ จะมีข้อมูลรายได้ประจำอยู่ในระบบ มีการจ่ายเงินสมทบเข้าระบบประกันสังคม และหากรายได้ถึงระดับขั้นต่ำที่จะต้องเสียภาษี ก็จะต้องเป็นผู้เสียภาษีเงินได้ด้วย   ภาคเศรษฐกิจนอกระบบที่เป็นทางการหมายถึง ระบบเศรษฐกิจที่ไม่มีการบรรทุกรายได้รายจ่าย และรายละเอียดข้อมูลต่างๆอยู่ในระบบทางการ ซึ่งผู้ที่อยู่นอกระบบเศรษฐกิจที่เป็นทางการ อาจจะมีรายได้มากหรือน้อยก็ได้ แต่ข้อมูลดังกล่าวจะไม่มีการบันทึกเข้าในระบบ และไม่มีว่าจะมีระดับรายได้เท่าใด ก็มีกฎหมายบังคับให้การจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคม และไม่ต้องเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา งานวิจัยที่ผ่านมาในประเทศไทยจำนวนมาก ได้ทำการวิเคราะห์ประเด็นความเหลื่อมล้ำแนวตั้ง (Vertical Inequality) หรือความเหลื่อมล้ำระหว่างบุคคลที่อยู่กันคนละชั้นรายได้ อันเกิดจากปัจจัยด้านสถานะเศรษฐกิจ สังคม หรือ วัฒนธรรม เป็นต้น  แต่ยังมีงานวิจัยไม่มากนัก ที่ให้ความสนใจในประเด็นความเหลื่อมล้ำแนวนอน (Horizontal Inequality) หรือความเหลื่อล้ำระหว่างบุคคลที่อยู่ในชั้นรายได้เดียวกัน อันเกิดจากปัจจัยในลักษณะเดียวกันกับที่ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำแนวตั้ง เช่น การทำงานอยู่ในระบบและนอกระบบเศรษฐกิจที่เป็นทางการ  หรือความเหลื่อมล้ำระหว่างบุคคลในองค์กรเดียวกัน มีคุณสมบัติและรายได้ใกล้เคียงกัน แต่มีสถานะบรรจุเข้าในองค์กรที่แตกต่างกัน  ปัจจุบันรัฐบาลมีการช่วยเหลือและสวัสดิการต่างๆ โดยเน้นไปที่กลุ่มคนที่มีรายได้น้อย ซึงงานวิจัยที่ผ่านมา (ในหัวข้อวรรณกรรม) แสดงให้ถึงการลดความเหลื่อมล้ำในแนวตั้ง (Vertical Inequity) อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาในแง่ของความเหลื่อมล้ำแนวนอน (Horizontal Inequity) อาจพบว่าคนที่มีรายได้น้อยด้วยกัน หรือรายได้ระดับเดียวกัน หากอยู่ในระบบกลับได้รับสวัสดิการสุทธิน้อยกว่าคนที่อยู่นอกระบบเศรษฐกิจที่เป็นทางการ  ปรากฏการเช่นนี้ สะท้อนถึงช่องว่างของงานวิจัย […]

การจัดเก็บภาษีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในส่วนของภาษีจัดเก็บเองที่สำคัญในปัจจุบันคือ ภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่ ซึ่งภาษีทั้ง 2 ประเภทนี้เป็นภาษีที่มีการจัดเก็บมาเป็นเวลานานและมีข้อบกพร่องหลายประการ ทำให้ไม่สามารถเป็นแหล่งรายได้ที่ดีให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่มีหลักเกณฑ์ที่มีมาตรฐานชัดเจนและเป็นปัจจุบัน จึงได้เกิดแนวคิดในการยกเลิกการจัดเก็บภาษีทั้ง 2 ประเภทนี้ และให้มีการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างแทน โดยเป็นการจัดเก็บจากเจ้าของที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง บนฐานภาษีที่เป็นมูลค่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง จากราคาประเมินที่เป็นปัจจุบัน ซึ่งจะทำให้มีหลักเกณฑ์ในการจัดเก็บที่ชัดเจน เป็นการจัดเก็บภาษีบนหลักความสามารถในการจ่าย (Ability to Pay Principle) คือใครเป็นเจ้าของที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมาก ก็เสียภาษีมาก ใครเป็นเจ้าของที่ดินและสิ่งปลูกสร้างน้อย ก็เสียภาษีน้อย ใครไม่มีทีดินและสิ่งปลูกสร้างในครอบครองก็ไม่ต้องเสียภาษี และยังเป็นการจัดเก็บภาษีบนหลักผลประโยชน์ (Benefit Principle) นั่นคือ ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเป็นรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อนำมาพัฒนาท้องถิ่นและให้บริการสาธารณะแก่คนในท้องถิ่น ดังนั้นผู้ที่เป็นเจ้าของที่ดินและสิ่งปลูกสร้างในท้องถิ่นนั้น จึงเป็นผู้รับประโยชน์จากการพัฒนาดังกล่าว   การจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเป็นสิ่งใหม่ที่เกิดขึ้นในประเทศไทย โดยมีฐานภาษีที่กว้างขึ้นกว่าการจัดเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่ ดังนั้นจึงควรมีการศึกษาว่า การจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจะเกิดผลกระทบอย่างไรบ้าง ทั้งในด้านผู้ถือครองที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง รายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจในระดับมหภาค

จากการที่ประเทศไทยได้ดำเนินนโยบายพัฒนาเศรษฐกิจ และกระบวนการพัฒนาได้ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทั้งโครงสร้างของเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งนอกจากจะทำให้รายได้เฉลี่ยต่อประชากรสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องแล้ว ดัชนีชี้ระดับการพัฒนาในหลายหมวดหมู่ก็ได้แสดงให้เห็นถึงการยกระดับที่สูงขึ้น แต่อย่างไรก็ดี ถึงแม้ว่าดัชนีในระดับมหภาคจะแสดงให้เห็นถึงการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง เมื่อพิจารณาถึงการกระจายตัวของการพัฒนาจะพบว่า เกิดความเหลื่อมล้ำระหว่างพื้นที่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรุงเทพและปริมณฑลกับจังหวัดอื่นๆ ดังนั้นงานวิจัยนี้จึงประกอบด้วยสองส่วนหลัก โดยในส่วนแรกมุ่งเน้นการพัฒนาระบบฐานข้อมูลในรูปแบบของข้อมูลภูมิสารสนเทศ (GIS) ซึ่งรวบรวมข้อมูลที่ได้จากการสำรวจโดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ (เช่น สำมะโนประชากรและการเคหะ  สำมะโนธุรกิจและอุตสาหกรรม ผลสำรวจภาวะการทำงานของประชากรฯลฯ) และข้อมูลที่ได้จากดาวเทียมสำรวจ ซึ่งแสดงถึงคุณสมบัติทางกายภาพของพื้นที่ โดยในปัจจุบัน ข้อมูลจากดาวเทียมได้รับการพัฒนาให้บุคคลทั่วไปสามารถเข้าถึงได้ และมีข้อได้เปรียบในด้านของความละเอียดเชิงพื้นที่และความทันสมัยของข้อมูล  ในส่วนที่สองของงานวิจัย จะเป็นการนำฐานข้อมูลภูมิสารสนเทศที่จัดสร้างขึ้นมาใช้วิเคราะห์ร่วมกับวิธีการคำนวณทางภูมิสถิติ (Spatial Statistics) และภูมิเศรษฐมิติ (Spatial Econometrics)  ซึ่งจะเป็นแสดงให้เห็นถึงคุณประโยชน์ของข้อมูลภูมิสารสนเทศและเครื่องมือวิเคราะห์ทั้งสองประเภท ซึ่งช่วยให้เห็นถึงคุณลักษณะของตัวแปรต่างๆ ในมิติเชิงพื้นที่ รวมถึงปัจจัยที่ทำให้เกิดการกระจุกตัวหรือกระจายตัวของข้อมูล ดังนั้นงานวิจัยนี้จะเป็นการวางรากฐานทั้งในด้านการจัดเตรียมฐานข้อมูล และนำเสนอเครื่องมือวิเคราะห์ที่สามารถเป็นทางเลือกเพิ่มเติมในการวิเคราะห์ปัญหาด้านความเหลื่อมล้ำ ซึ่งนักวิจัยอื่นๆ สามารถนำข้อมูลและเครื่องมือมาใช้ต่อยอดงานวิจัยในสาขาที่เกี่ยวข้องได้ในอนาคต    เอกสารประกอบการบรรยาย วันที่ 9 กันยายน 2562 | ณ ห้องกมลฤดี ชั้น ๒ โรงแรม เดอะ สุโกศล ถนนศรีอยุธยา กรุงเทพมหานคร

ความเหลื่อมล้ำเป็นประเด็นที่ภาครัฐในประเทศต่าง ๆ รวมถึงองค์กรระหว่างประเทศเริ่มให้ความสนใจอย่างจริงจัง เนื่องจากความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ส่งผลเสียต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ และส่งผลกระทบต่อประเทศในระยะยาว รัฐบาลไทยได้ตระหนักถึงปัญหาดังกล่าวโดยบรรจุเป้าหมายการลดความเหลื่อมล้ำเป็นยุทธศาสตร์หลักในการแผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ อย่างไรก็ตามความเหลื่อมล้ำที่ทางภาครัฐติดตามและประเมินผลของนโยบายจะเน้นหลักที่ความเหลื่อมล้ำของรายได้ การศึกษาและสาธารณสุข ในขณะที่ความเหลื่อมล้ำมีมิติที่ค่อนข้างกว้าง และมีความหลากหลายของตัวชี้วัด  ศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มีความตั้งใจในการศึกษาประเด็นด้านความเหลื่อมล้ำ และนำเสนอนโยบายที่ช่วยลดความเหลื่อมล้ำในหลากหลายมิติ ทางศูนย์ฯ จำเป็นต้องมีเครื่องมือในการติดตามการเปลี่ยนแปลงทางสังคมที่เกิดขึ้น ในงานวิจัยนี้ นักวิจัยจะสำรวจความรู้เกี่ยวกับตัวชี้วัดด้านความเหลื่อมล้ำ และการเปลี่ยนแปลงทางสังคม ตลอดจนฐานข้อมูลในประเทศที่จะช่วยให้นักวิจัยอื่น ๆ ในศูนย์ ตลอดจนบุคคลภายนอกได้ใช้ในการติดตามและประเมินความสำเร็จของนโยบายลดความเหลื่อมล้ำ โดยที่แนวคิดเบื้องต้นที่ทางนักวิจัยนำมาใช้ได้แก่แนวทางของ Stiglitz และคณะ (2009) Hall และคณะ (2010) และ OECD (2011) ในการพัฒนาตัวชี้วัดที่ประเมินมาตรฐานการครองชีพด้านวัตถุและความอยู่ดีกินดี นอกจากนี้งานวิจัยนี้พยายามที่จะนำเสนอการสร้างดัชนีวัดความเหลื่อมล้ำหลากมิติ (multidimensional inequality index) เพื่อใช้สะท้อนภาพรวมของความเหลื่อมล้ำ และใช้ในการประเมินผลของการดำเนินนโยบายภาครัฐต่อความเหลื่อมล้ำ